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房产测绘市场——为什么是政府的独门生意?
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发布时间：2006-06-20
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“刚成立那会儿，我们公司接近20人，现在也就剩下三四个人了。”3年前从父亲手中接过常州延陵房产测绘事务所(以下称“延陵测绘”)的张轶，向记者诉说这家民营测绘企业的衰败过程。
2002年9月延陵测绘成立时，
包租了整整一层商务楼作办公室。而到了去年，张轶带着仅剩的三四个员工，在一幢破旧的办公楼内租了两间房子，“权且支个门面，等待着重新红火的日子”。
“改变这一切的，是市房管局拒绝承认公司的测绘结果，关闭公司涉足房产测绘市场的大门。”张轶对记者说。对此，房管局产权监理处负责人给出的理由是：目前房产测绘市场的权利和义务还不对等，根据有关法律法规，如果放开这个市场，那么测绘所带来的义务都需政府承担，而权利都让给了个体私营单位。
一波三折中诞生
张轶是中途接手延陵测绘的，原在市建设局工作的父亲张兆域才是公司的主要投资人和创始人。
作为熟悉政策的业内人士，张兆域在岗时就注意到国家已经出台相关法律文件，放开包括房屋拆迁、房产测绘等多个原由政府部门垄断的市场。2002年9月初，张兆域就会同几个股东，投资30万元，一起注册成立了延陵测绘。按有关部门的说法，这是江苏省第一家个体申请注册成立的民营测绘公司。
根据有关规定，要涉足房屋测量市场，还需要取得相关资质认定。程序是向所在地规划局提出申请，在当地房管主管部门给出肯定意见后，报省里相关测绘主管部门审核，发放资质证书，之后才能正式执业。
2002年10月22日，延陵测绘按程序向当时的常州市规划局申报了申请资质认定的相关资料，并根据规划局的要求，向房管局报送了申请资料。但此后4个多月，市房管部门一直没有回复。
2004年3月1日，张兆域向常州人民政府提起行政复议申请，请求纠正房管局行政不作为行为，为公司办理测绘资格给出具体意见，并赔偿因其不作为给公司造成的损失5万元，而房管局则说：“至今为止，尚未收到市规划局转来申请人的申请到我局征求意见，更谈不上能否同意其申报。”
尽管认为房管局的说法有些“无赖”，但张兆域还是第二次将申报材料送到市规划局，该局签批的意见十分清楚：“根据省有关办法，你单位具备申请丁级测绘资格条件，须征求市房产行政主管部门意见，方予上报，请市房管局签署意见。”
球再次踢到房管局脚下，这次房管局没有耽搁，但给出的意见让张兆域哭笑不得：“经局集体研究认为，从常州实际情况、技术及审核力量等角度看，设立其他房产测绘机构的条件暂不具备。”
“你说这是一个令人信服的意见吗？”张兆域反问记者。他说，延陵测绘从技术力量上讲，成立之初就有6名专业测绘人员。其中有20年丰富测绘生产和管理经验的测量工程师，有40年测绘工作经验的技术顾问。普通技术人员中有3名工程测量专业毕业的大学生。在测量硬件方面，公司装配有专业激光测距仪等一整套测量专用工具。
张兆域认为，在这种情况下，房管局依然不同意公司介入房产测绘市场，实在让人无法接受。
熟悉政策的张兆域没有就此放弃。在他的坚持下，常州市国土部门将延陵测绘的申报材料直接报送省测绘局，由省测绘局签署意见后再转交给省建设厅。由于是第一次签批民营测绘公司，江苏省建设厅和测绘局非常谨慎，多次派人来到常州调研，并与当地房管部门协调此事，最终双方各退一步，拿出了折衷方案：2003年3月底，延陵测绘被授予“丁级房产测绘资格证书”，但业务范围被局限在常州新北区，不能与在城区执业的常州科达房产测绘有限公司产生竞争。张兆域说，这个委屈的结果他也认了，当时就将公司注册地和办公地点迁到了新北区，“相信市场终究会有全面打开的一天”。
绕不过的房管局
事情远比张兆域想像得复杂。
原本以为，偏安新北区一隅，延陵测绘可以安心经营了。但是他没想到的是，经延陵测绘测量出具的报告，市房管局产权监理处不认可，委托业主因此办不了产权登记。
“这明显是要卡我们的脖子吗！”从父亲手中接过公司业务的张轶说，取得执业资质后，延陵测绘逐渐赢得了客户的认可，累计测量房产面积133.8286万平方米。但事实上，由于房管局不接受该公司提交的测算成果作为办理房产证的依据，公司绝大部分业务没有收入。
张轶说，房管局的这一招儿可以说是釜底抽薪，不但让他们付出大量劳动的测绘成果化为废纸，而且直接导致绝大多数已完成的项目无法结账。
大成苑项目就是其中的一例。2004年9月21日，项目开发商常州市大成房地产开发有限公司和延陵测绘签订了委托协议，后者负责项目的测绘。合同履行完毕后，当年12月14日，延陵测绘发出了结账通知。同月17日，大成房产回函解释：市房管局只认科达测绘中心一家的房产测绘成果，其他一概不予认可。因限于时间紧迫，逼近楼盘交付期，我公司只能委托科达测绘公司重新测绘。因此，对贵公司的测绘费用只能拒付。
据了解，科达测绘公司是常州市房管局下属的国有独资企业。
河海项目是延陵测绘遭遇的一个“意外”，因为这个项目经延陵测绘实地测量后，房管局“罕有”地依据延陵测绘的测算报告，核发了该项目产权证(即整个小区商品房的产权证，产权人是开发商)。但是，还没等延龄测绘的人高兴两天，市房管局又在该项目产权分割(即“小产权”)上作起“文章”，不予办理。
河海项目的合同约定产权办理时间是10月底，过期开发商将承担违约责任。为此，2004年10月27日，河海房地产开发公司与延陵房产测绘事务所分别向常州市房管局报送了一份“紧急报告”，要求在10月底前完成相关独立产权的办理。
这份紧急报告没有打动房管局。延陵测绘再次拿起法律武器。2004年11月1日，延陵测绘向市政府提起行政复议，要求市房管局履行职权，对延陵测绘测过的河海项目进行审核确认，并据以办理产权分割(即“小产权”)，同时停止利用行政权力垄断市场，限制延陵测绘依法执业的违法行政行为。
延陵测绘的这次行政复议引来戏剧性的结果。当年11月4日，房管局突然发文，将已颁发给河海房地产开发公司的大产权发文“注销”。记者看到文件上写着：“由于登记工作人员的疏忽，未审查出申请人的申请中存在的问题，而错误地颁发了常新字第00018162号、第00018163号房屋所有权证，经决定，注销上述房屋所有权证。”
2004年11月5日，常州市房管局以局长朱胜文的名义对延陵测绘的复议申请予以答复。
根据复议书，市房管局首先提出至答辩时止，未收到延陵测绘的审核申请，其次，根据建设部的房产测绘管理办法，房产管理中需要的房产测绘，由房地产行政主管部门委托测绘单位进行，换言之，对于房产登记中的测绘，只能由该局委托的测绘单位进行。
市房管局还提出，房产测绘要具备一定的房地产管理知识，且牵涉到产权人的切身利益，稍有不慎，就会引起很大矛盾，大连在这方面已经有过教训。民营测绘单位由于注册资金少，且为有限责任公司，而现在市场房价又高，一旦发生诉讼赔偿根本无民事赔偿能力。因此，该局认为，对于用于房产登记中的测绘，不能完全市场化，否则容易形成恶性竞争，造成测绘市场的混乱，从而影响登记机关的工作，最终影响群众的利益，引起社会不稳定的严重后果。
常州市房管局有关负责人强调，房管局下属的科达测绘的收入不仅仅用于测绘所需的成本开支，其所收费用的绝大部分还用于测绘成果的审核和应用、房产管理中地理信息系统的建立等测绘基础设施的投入。仅2004年一年，该局在房产测绘成果应用、产权产籍管理、地理信息系统的建设方面就投资了300多万元，并投资1650万元新购置了两层楼来扩大房产测绘及产权管理方面的档案库房。
该局提供的资料还显示，科达测绘自2002年下半年以来，按照市委、市政府要求，在为大型改制企业提供优质服务时，免收减收测绘费1000多万元。
对于科达公司的身份，常州市房管局产监处处长郭斌没有回避。他说，该公司和产监处就是一套人马，两块牌子。他在佐证科达测绘收入对于提升房产管理水平时说，2004年光产监处升级更新房产测绘管理软件一项，就投入了几十万元，钱就是从科达测绘收入中出的。
换言之，常州市房管局还要靠科达测绘的收入来支持局里履行房产测绘、产权产籍管理职能所需的经费。“雪上加霜的是，一些测绘委托单位害怕‘得罪’房管部门和减少因办证带来的一系列麻烦，而不得不撤销对我公司的委托，公司遭受了极为惨重的经济损失。”张轶说，作为一个有资质、合法经营的民营企业，现在几乎被扼杀在摇篮里。
真的一放就乱吗
就在延陵测绘苦苦为打开常州房产测绘市场的大门奔波的时候，北京、南京等地放开这一市场的步伐越来越快。
2003年6月18日，随着北京市国土资源和房屋管理局局长苗乐如一声令下，北京市打开了商品房测绘市场的大门，26家房产测绘单位站在同一起跑线上，其中8家是社会测量机构，其他18家是北京市各区县原直属测绘大队。
北京市这一改革以“京国土房管法(2003)531号”文件开始，其主要内容包括：房地产开发企业、房屋权利申请人持有资质测绘单位实测的房屋面积测绘结果申请权属登记的，市、区县房屋权属登记部门应予以受理；申请人提交的房屋面积测绘结果，登记部门按照有关规定审核后，直接用于房屋权属登记……测绘单位使用统一格式的商品房测绘报告，并对其完成的测绘成果质量负责。
北京市国土房管局委托市房地产勘察测绘所设立了测绘服务大厅，并将具有商品房测绘资质并经备案的测绘单位在测绘服务大厅公示，公示的测绘单位都可接受委托承担商品房的预测和实测。
苗乐如评价这一改革的“进步”在于：进一步理顺测管关系，完善测管体制，使行政主管部门摆脱开发商和老百姓的日常纠纷和投诉处理，更加专注于对测绘企业的管理，对测绘市场的立法，对测绘成果的审查、核对，减少管理环节中的漏洞和政策监管的“缺位”。
紧随其后，南京市也打开了房产测绘市场的大门，实行测管分离。先是在2003年8月，南京市房产管理部门推进测绘大队独立核算，自主管理，同时准许另一家测绘事务所进入房产测绘市场，形成了房产测绘市场竞争的态势。2004年3月，房产部门又作出决定，撤销测绘大队，建立南京房地产测绘事务所，实现了由事业体制向企业化运作的转变；成立南京市房产测绘管理办公室，解决了管理机构问题；成立南京市房屋面积鉴定委员会，从而有了专设的“裁判员”。
也在延陵测绘上下奔走的同一时间，临近江苏的河南省，其省会城市郑州的房产主管部门也因垄断测绘市场“独门生意”，遭来质疑。
据报道，在偌大的河南郑州市区，只有市房管局下属的一家测绘队可以从事房产测绘业务。由于是“独门”生意，虽然对外承诺商品房登记备案19个工作日，然而群众申请房产测绘，不仅要提前一两个月预约，而且常常不能按时拿到测绘结果。有的房地产商因房产测绘数据迟迟出不来，影响了给业主办证而遭受经济损失。
无独有偶，记者注意到，郑州市房管局产监处在应对媒体质疑时的说法和常州方面大致相仿：房屋权属登记是政府行为，房测配图反映房屋的坐落位置、四邻关系，是房屋所有权证的重要组成部分。虽然很多单位都有测绘能力，但他们都是企业，一旦出现弄虚作假行为，政府不好控制。如果市场一下子完全放开，将来出了问题，最后落埋怨的还是政府。
在开放房产测绘市场方面，福州房管部门是“先行者”。早在1996年下半年，他们引进了一支甲级测绘队伍，加强市场的竞争。目前该市已有3家具有房产测绘资质的机构完全依照市场规则进入市场运作，由产权人自己选择测量单位，该市房管局则从技术和业务管理上严格把关，加强测绘工作透明度，接受社会监督。
福州市房管部门在总结房产测绘推向市场的经验时说，“放开前”由于独家经营，没有竞争对手，没有竞争压力，无法调动职工的积极性，造成产权登记步伐慢；测绘推向市场后，分清了产权登记的行政职能与测绘技术服务的不同性质，测绘作为服务于房地产测量的技术性服务项目，根据国家有关测量收费的规定收费，激活了市场。
福州市房管部门更大的收获是，脱身出来，专事裁判员一职，以第三者的身份实行监督管理。在这一市场机制中，测绘服务部门受开发商委托进行测量，其测量结果又受到管理部门的监督检查，既避免了开发商的欺诈行为，也避免管理部门直接参与测量使公正性受到怀疑。“别的地方都可以，为什么常州的房管局会担心一放就乱呢？”曾详细研究各地对房产测绘市场管理办法的张轶这样反问记者。
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